Quel(s) changement(s) pouvons-nous souhaiter pour que le Burundi soit un Etat de Droit ?

 

Par KUBWAYO Félix

 

          20 Décembre 2003, Bruxelles 

         Génération Afrique, ASBL/VZW

(  Version Doc)

Aucune pensée humaine n’est exhaustive, la mienne ne fait pas exception.Demain ne sera pas comme hier. Il sera nouveau et il dépendra de nous. Il est plus à inventer qu’à découvrir.

Rappel

Dans ce  cycle d'information sur le Burundi organisé Par l’association Génération Afrique, on a pu assister aux débats organisés autour des thèmes suivants :

* 23 novembre 2002 - "Démocratie et bonne gouvernance" Par Monsieur NIZIGIRE Potame - député élu , aux élections démocratiques de 1993 au Burundi .
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* 14 Décembre 2002 - "Les partis politiques et leurs rôles dans un Etat démocratique". Par Monsieur SINDAYIGAYA Jean-Marie, - député élu , aux élections démocratiques de 1993 au Burundi.
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* 28 décembre 2002 - Le Droit International et le Droit Humanitaire.
Par M. Farid (Spécialiste en Droit International (ULB))
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* 18 janvier 2003 - La Constitution, la séparation des pouvoirs et l'administration publique ; le cas du Burundi ; Par Monsieur. NZOPFABARUSHE Mlchiade, Juriste.
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* 21 juin 2003 -  Criminalisation socio-économique du pouvoir au Burundi
Par Monsieur RUKINDIKIZA Gratien, Responsable du site d’information sur le Burundi :  <http://burundi.news.free.fr/>


 

I. Le point de départ

"Le problème burundais est un paradoxe car il n’était pas réellement au début un grave problème. S’il est un pays en Afrique qui pourrait faire preuve d’une grande cohésion de par une culture commune et une histoire commune, c’est le Burundi. Cependant, en raison des manipulations coloniales et des différences idéologiques subséquentes des responsables burundais qui se sont succédés, le problème s’est davantage compliqué, touchant des millions de personnes qui ont injustement trouvé la mort et ceci a entraîné beaucoup de haine et d’amertume non seulement au niveau des groupes mais également au niveau des individus" [1].

Parmi les multiples causes invoquées par les 19 partis ou institutions politiques réunis au forum d’Arusha entre juin 1998 et août 2000, afin de cerner la nature du conflit puis d’en tirer un accord de paix, trois propositions de leur diagnostic méritent d’être épinglées.

- Première proposition. Le Burundi est victime d’une violation systématique des lois et d’une instabilité subséquente des institutions. En effet, "tous les textes constitutionnels ont été constamment violés par les pouvoirs en place ou remplacés par des textes réglementaires élaborés expressément pour légitimer un pouvoir pris par la force"[2].

-  Deuxième proposition. Le Burundi est victime d’une confiscation du pouvoir d’Etat par une oligarchie, aussi bien civile que militaire, issue de l’ethnie tutsi et principalement de la même région : la province de Bururi. Ceci eut pour corollaires "le favoritisme, le népotisme, le régionalisme, le non respect des textes fondamentaux, le non respect des libertés et des droits de l’Homme, la corruption, la mauvaise gestion, les injustices de toutes sortes, le déni de la démocratie"[3].

-  Troisième proposition. Le Burundi est victime d’un manque de leadership doté d’une vision nationale et soucieux des aspirations de la société. Si l’on examine l’histoire postcoloniale du Burundi en se référant au "concept de politique" dans son acception la plus noble et la plus large, à savoir l’art de concevoir et de mettre en œuvre un mode de vivre en harmonie et de progresser ensemble[4], l’on s’aperçoit que le marasme économique, social et culturel du Burundi n’est pas le fait du hasard, mais le fait d’une politique criminelle. L’on réalise en effet que le peuple burundais, dépossédé de ses droits politiques élémentaires depuis le milieu des années soixante, a été contraint d’abandonner le cap du progrès économique, social et culturel tracé par le Prince Louis Rwagasore et démocratiquement approuvé par les élections législatives du 18 septembre 1961.

Cette rupture dans l’orientation politique, économique et sociale du Burundi est précisément la source du processus institutionnel de confiscation du pouvoir et surtout criminalisation socio-économique de celui-ci.

L’on sait cependant que ce rapport de perversion très caractéristique de l’Etat burundais postcolonial reste quasiment immergé, comme un iceberg, dans un océan de confidentialité aussi bien au niveau national qu’au niveau international.

Depuis plusieurs décennies, le Burundi est en crise d’adaptation aux principaux courants de transformation sociétale :

-  crise d’adaptation au courant de transformation économique, notamment la mondialisation dont le principal effet pervers est le basculement de plus en plus de gens dans la grande pauvreté ;

-  crise d’adaptation au courant de transformation démographique, notamment son taux de croissance intense responsable du processus d’explosion démographique depuis le début des années cinquante ;

-  crise subséquente d’adaptation d’une population de plus en plus nombreuse à son environnement, notamment la crise rurale liée au surpeuplement de l’espace agricole ainsi que la crise péri-urbaine due à l’exode rurale ;

-  et surtout crise d’adaptation au courant de transformation politique, notamment le déni obstiné de la démocratie par une oligarchie politico-militaire.

Face à cette crise multidimensionnelle de la société burundaise, la réponse du système en place se résume en une attitude de statu quo qui frise la criminalité et en montages de pseudo-représentations de tout le monde au sein du gouvernement pour masquer, sinon la perversion généralisée de l’Etat burundais, au moins sa politique de ségrégation clanique.

Comme nous venons de l’indiquer, le Burundi est victime d’une confiscation du pouvoir d’Etat par une oligarchie, aussi bien civile que militaire, imbue d’une idéologie fasciste de supériorité "raciale" et insoucieuse des problèmes de société, qui n’hésite pas à violer les lois et à tactiquement déstabiliser par intermittence les institutions.

II. La centralisation du pouvoir au sens large et son impertinence sur le développement

En effet, depuis qu’il a été dépouillé de ses droits élémentaires (1965) et placé sous un mode de gestion appelé "centralisme démocratique", le peuple burundais est constamment sous l’emprise de tracasseries policières, d’un terrorisme d’Etat et de massacres ethniques périodiques suivis de simulacres de réconciliation nationale.

Du point de vue constitutionnel et institutionnel, c’est donc le centralisme démocratique, méthode de rationalisation de l’activité politique pratiquée par tous les régimes communistes et par beaucoup de pays du Tiers-Monde sous la guerre froide, qui a été dévoyé en méthodes de criminalisation socio-économique du pouvoir au Burundi. Si beaucoup de partis uniques africains ont adopté le centralisme démocratique entre 1960 et 1990 avec des effets socio-économiques plus ou moins négatifs, le parti UPRONA l’a utilisé d’une manière extrêmement débridée car, selon les témoignages mêmes de son milieu politique, c’est lui (le centralisme démocratique débridé du parti UPRONA) qui a "institutionnalisé l’exclusion comme mode de gouvernement"[5].

La structure de l’emploi donne très synthétiquement l’ampleur de ce phénomène de marginalisation socio-économique de l’immense majorité de la population burundaise. Le secteur non structuré, surtout agricole, occupe plus de 95% des 3,5 millions de population active en 1990[6]. Le secteur moderne (ou secteur structuré), avec ses 73.725 emplois en 1990, est donc insignifiant d’autant plus qu’il est très largement dominé par l’Etat par le biais de la fonction publique (services de défense, de sécurité, d’enseignement, de travaux publics,…), par le biais d’entreprises publiques (eau, électricité, télécommunication, office du café, office du thé, sociétés régionales de développement,…) et par le biais du personnel des communes (voir tableau 1).  

Tableau 1. L’emploi du secteur économique moderne au Burundi (d’après le Ministère de la Fonction publique et le Ministère du Travail et de la Sécurité sociale, cités par Afrique Business Magazine, Spécial Burundi, n° 6, Juin/Juillet 1993, p. 241)

a)      Cas du Burundi : un système fort centralisé où les relations mutuelles des acteurs sont réduites à la dépendance totale voire au parasitisme en faveur du pouvoir central

Dans le cas du Burundi, la centralisation sensu stricto fut formellement établie dès le début de la deuxième république (1976), mais elle était pratiquement accomplie au cours de la première république (1966-1976).

La structure administrative du Burundi comprend désormais six échelons : la nation, la province (ou la mairie dans le cas de l’unique grande ville : Bujumbura), la commune, la zone, le secteur et la colline de recensement. En dessous de la colline de recensement, l’on peut relever l’existence d’unités "territoriales" supplémentaires telles que agacimbiri (localité) et nyumbakumi (groupement de dix ménages) sournoisement introduites pour les besoins d’une surveillance politique encore plus rapprochée de la population. Aussi, le niveau de l’arrondissement a été supprimé au profit d’une augmentation du nombre des provinces.

En outre, la centralisation des fonctions administratives a été renforcée à tel point que jusqu’aujourd’hui, les autorités des divers échelons sont mises en place par nomination. "Ainsi, le chef de colline est désigné par l’administrateur communal (parmi les membres du comité élu par l’assemblée générale de la colline) alors que le chef de zone est nommé par le Ministre de l’intérieur. Quant au gouverneur de province et à l’administrateur communal, ils sont nommés par le Chef de l’Etat sur proposition du Ministre de l’intérieur, aussi nommé par lui"[7]. Enfin, la confusion entre les fonctions administratives et les fonctions partisanes est devenue absolue.

Dans ce système politico-administratif totalement centralisé, toute la hiérarchie administrative n’est donc redevable qu’à un homme : le Chef de l’Etat. Le risque de voir les autorités administratives se mettre essentiellement à sa dévotion au détriment des intérêts du peuple burundais est alors devenu réalité. D’où, en effet, les travers gravissimes déjà évoqués : ethnisme, favoritisme, népotisme, régionalisme, non respect des lois, déni de la démocratie, violation fréquente et massive des droits de l’Homme, tactique de déstabilisation par intermittence des institutions, etc. D’où également un processus de "patrimonialisation" des ressources du pays par lequel le pouvoir d’Etat est massivement utilisé comme moyen d’accumulation privée de richesse et qui s’illustre singulièrement dans une gestion du territoire insoucieuse des problèmes de société ainsi que dans une perversion délibérée de la politique de développement. Voilà exactement l’essence de ce qu’il faut changer.

III. Pourquoi décentraliser ?

Le peuple burundais a besoin avant tout d’une méthode foncièrement inclusive ou participative de conception et de mise en œuvre des politiques publiques et des politiques de développement. Le principe le plus approprié en la matière est celui de la subsidiarité, c’est-à-dire un partage judicieux des responsabilités entre tous les acteurs politiques, économiques et sociaux : organes centraux de l’Etat, administrations régionales, administrations locales, entreprises aussi bien publiques que privées, associations diverses et particuliers. Son application aura sûrement des effets bénéfiques, non seulement sur la gouvernance et sur le développement, mais aussi sur le processus ô combien crucial de réconciliation nationale.

Au-delà de cette méthode de rationalisation de l’activité politique, qui consacre la participation des partis, des associations et des individus comme acteurs du développement en leur permettant de prendre part non seulement aux processus qui débouchent sur les décisions du cours de leur vie mais aussi aux processus des projets qui concrétisent ces décisions, le peuple burundais a besoin aussi d’une vision prospective suffisamment rassurante sur la reconstruction nationale. Les options fondamentales doivent être clairement orientées vers le "développement humain total ou intégral" dans le sens donné par le PNUD à ce concept depuis 1990[8], c’est-à-dire un développement centré sur l’Homme et articulé -(1) sur la croissance économique en termes de gain de productivité et d’élargissement subséquent des potentialités du système de production-consommation ; -(2) sur la justice sociale ou l’égalité des chances pour tous en termes d’accès à ces potentialités croissantes du système de production-consommation  et -(3) sur la durabilité de toute action entreprise en ce sens que l’accès à ces potentialités doit être assuré non seulement aux générations actuelles, mais aussi aux générations futures. En d’autres termes, le renouvellement de toutes les formes de capital (le capital matériel, le capital humain et le capital naturel) doit être garanti.

IV. Le principe de participation citoyenne : la subsidiarité ou la décentralisation

Après plus de trois décennies d’un "centralisme démocratique" poussé jusqu’à l’absurdité par les régimes militaires en usant le parti unique UPRONA comme caisse de résonance[9], le peuple burundais a besoin d’être réhabilité dans ses droits politiques fondamentaux et dans ses capacités créatives. Cette réhabilitation passe tout naturellement par le principe de subsidiarité, c’est-à-dire un partage judicieux des responsabilités entre tous les acteurs politiques, économiques et sociaux : organes centraux de l’Etat, administrations régionales, administrations locales, entreprises aussi bien publiques que privées, associations diverses et particuliers.

Le principe de subsidiarité est une expression relativement récente ; elle a été popularisée par les réformes politiques européennes des trente dernières années, notamment la décentralisation française des années 1982-1986. Mais l’idée d’une autorité subsidiaire est très ancienne car, déjà au quatrième siècle avant Jésus-Christ, elle est très prégnante dans l’articulation interne de la société décrite par Aristote.

Telle que l’a revisitée pour nous Chantal Million-Delsol, cette société aristotélicienne "se compose de groupes emboîtés les uns dans les autres, dont chacun accomplit des tâches spécifiques et pourvoit à ses besoins propres. La famille est capable de suffire aux besoins de la vie quotidienne, et le village, à ceux d’une vie quotidienne élargie. Mais seule la cité, organe proprement politique, est capable d’atteindre l’autarcie, la pleine suffisance de tout, et c’est ainsi qu’elle se définit par l’autosuffisance, synonyme de perfection. Ce qui signifie que les groupes plus petits ne sauraient pas, eux, vivre en autarcie, qu’ils réclament l’appartenance à un groupe plus vaste pour l’accomplissement de certaines tâches. Si l’individu pris isolément est incapable de se suffire à lui-même, il en va de même pour les groupes sociaux. Il y a donc ambivalence chez l’individu et le groupe restreint, qui se trouvent à la fois capables et incapables : capables de se suffire dans le domaine de leurs activités propres, mais incapables d’une totale suffisance. C’est bien cette ambivalence que va gérer chaque autorité : le village regroupe les familles pour répondre à leur insuffisance, mais en leur laissant leur domaine de capacité. De même la cité par rapport aux villages. Le groupe familial, le plus restreint, s’occupe exclusivement des besoins quotidiens. Le village, des besoins qui ne sont plus purement quotidiens. La cité, elle, vise une autre finalité encore : non plus le vivre, mais le bien-vivre. Ainsi, les tâches des différents groupes ne se recoupent pas : elles se superposent. Chaque groupe travaille à répondre aux besoins insatisfaits de la sphère immédiatement inférieure en importance"[10].

Acculé par les ruines du "centralisme militaire totalement discrédité, brutal, corrompu et strictement opportuniste"[11], le peuple burundais est depuis quelques années en lutte pour une démocratie décentralisée, aristotéliciennement organisée, non seulement pour résorber toutes les haines ethniques et régionales accumulées sous les régimes militaires, mais aussi pour libérer l’énergie, l’initiative et la créativité individuelles et collectives en remettant les vertus rien que les vertus au centre de l’activité politique.

V. Les effets attendus de la décentralisation sur le développement et sur la gouvernance

La décentralisation au sens large et le développement

Dans son acception la plus large, la décentralisation des pouvoirs politico-administratifs et socio-économiques signifie le passage des politiques de développement induites unilatéralement par l’Etat à un système de concertation et de partenariat entre une multiplicité d’acteurs dotés de compétences légalement et légitimement reconnues. Ces acteurs sont généralement organisés en cinq pôles : l’Etat (pouvoir central), l’entreprise (privée, publique ou mixte), la collectivité territoriale (région, province, commune et autre), l’individu/famille (communément appelé ménage ou particulier) et groupes (associations diverses).

Ils ont chacun une spécificité propre et créent ensemble, par le biais de leurs interactions mutuelles, un profil de société tout aussi spécifique.

b)      Cas d’un système idéalement décentralisé : les relations mutuelles des acteurs sont symétriques (adapté de Roger Brunet, "Le déchiffrement du monde", in Roger Brunet et Olivier Dollfus, 1990, Mondes nouveaux, Paris, Hachette/Reclus, Collection Géographie Universelle, p. 47)

-  L’Etat a des installations spécifiques, des biens mobiliers, un domaine foncier et immobilier, assure les grands travaux et les principales infrastructures, fait des lois et règlements, fixe les règles de la fiscalité, gère le territoire national et les frontières ; il est parfois entrepreneur.

-  L’entreprise exploite et transforme les ressources, a des installations spécifiques dont elle choisit la localisation, crée des flux d’échange, dispose d’un domaine foncier et des biens mobiliers ; il lui arrive d’assurer localement des infrastructures et des logements, mais aussi de produire des nuisances.

-  La collectivité territoriale gère un territoire, peut assurer des équipements et installations spécifiques, peut avoir une certaine marge de réglementation et d’intervention fiscale et financière, et peut disposer d’un domaine foncier.

-  L’individu/famille est détenteur et/ou usager d’un domaine foncier et immobilier, habite, se déplace, produit et consomme, rêve et jouit, crée des flux, mais aussi des nuisances.

-  Le groupe agit plus ou moins directement selon sa nature même : des groupes détiennent et gèrent plus ou moins directement des domaines fonciers et immobiliers soit comme communautés, soit comme entrepreneurs collectifs, soit comme usagers, ou en faisant pression[12].

Selon donc l’ampleur et la symétrie/dissymétrie de leurs relations mutuelles, l’on a un système macro-social de production caractérisé par la prédominance plus ou moins perceptible de telle ou telle conjugaison d’acteurs.

VI. La décentralisation au sens strict et la gouvernance

Dans une acception restreinte, le concept de décentralisation du pouvoir d’Etat exprime surtout le transfert de certaines compétences du niveau supérieur ou central (l’Etat et ses agents nommés) vers le niveau local ou périphérique (la collectivité locale et ses agents élus) en passant par un ou plusieurs niveau(x) intermédiaire(s) de collectivité territoriale. Une fois réalisée, la décentralisation sensu stricto dote chacune de ces collectivités territoriales d’une personnalité morale et d’une autonomie financière spécifiques. Ce statut juridique a pour effet de reconnaître à la collectivité territoriale le droit de disposer d’un patrimoine et de le gérer et, plus encore, de disposer de ressources et de les employer librement (au sens des lois et règlements en vigueur).

La collectivité territoriale peut, ainsi, s’administrer librement. De même, les administrés peuvent connaître en temps réel aussi bien les avantages que les inconvénients et peser ainsi sur les décisions finales des projets ou des actions proposées. Toutefois, cela ne signifie pas la disparition d’un pouvoir central car, si l’Etat n’assume plus directement certaines compétences lui antérieurement dévolues, il conserve néanmoins le droit de contrôle sans lequel la cohérence nationale serait compromise.

VII. Le partage effectif des compétences entre les acteurs

Les acteurs et leur articulation

Dans les pays décentralisés, la logique de la subsidiarité met généralement en interdépendance trois échelles spatiales :

-  l’échelle macro-spatiale (collectivité nationale et/ou supra-nationale) qui assure essentiellement la coordination et l’harmonisation du fonctionnement de la société ;

-  l’échelle micro-spatiale (collectivité municipale) la plus à même d’identifier et de satisfaire les besoins collectifs de proximité, c’est-à-dire de produire et de gérer avec pertinence les services collectifs qui structurent le cadre de vie quotidien de la population ;

-  et l’échelle méso-spatiale (province, préfecture, département, région-plan ou bassin de vie) la mieux placée pour identifier les besoins ou les problèmes collectifs requérant des services collectifs de moindre fréquentation par la population, puis pour orienter la réflexion vers le choix d’objectifs et de moyens cohérents en vue de répondre à ces besoins, et enfin pour assurer l’intermédiation dans la coproduction de projets ainsi que dans la passation et dans la gestion des contrats de partenariat ou de plan entre les deux niveaux extrêmes (l’Etat et la commune).

L’on perçoit dès lors que les services collectifs rares ou peu fréquentés par la population, et partant économiquement plus onéreux, forment le bloc de compétences qui élit tout naturellement domicile au niveau de la province ou de la nation ; tandis que les services collectifs de fréquentation quotidienne par la population, et en principe plus économiquement accessibles, constituent le bloc de compétences qui est davantage lié à l’échelle de la commune.

Ce modèle d’articulation tripartite généralement utilisé dans la décentralisation politico-administrative peut s’appliquer au Burundi sous réserve cependant d’une restructuration administrative du territoire en quatre niveaux : la nation, la province (ou la mairie en cas de grande ville), la commune et le secteur local. Ainsi, par rapport à la situation actuelle, deux chaînons superflus sont à supprimer (la zone et la colline de recensement) et les entités territoriales dignes de la décentralisation sont la commune et la province auxquelles il faudra ajouter le secteur local pour un motif très particulier précisé ci après.

Vu le taux d’illettrisme et le dénuement matériel extrêmes de la population burundaise, une proto-organisation de celle-ci au niveau infra-communal est nécessaire pour la préparer à la prise de ses responsabilités constitutionnelles au niveau de la commune et même au-delà. D’où la décentralisation de l’entité communale en plusieurs secteurs locaux destinés à promouvoir chacun, notamment par le biais du mouvement associatif et du mouvement coopératif, l’apprentissage social, politique, économique et culturel dans un cadre de proximité nettement plus approprié.

VIII. Le schéma de décentralisation à retenir et la participation des citoyens

Le schéma de décentralisation du Burundi doit mettre en interdépendance les quatre maillons déjà cités: la nation, la province, la commune et le secteur local.

Du secteur local au sommet de l’Etat en passant par la commune et la province, le peuple burundais devra désigner, directement par les élections au suffrage universel ou indirectement à travers ses représentants réunis en collèges électoraux, les principaux responsables politico-administratifs de ces différents niveaux.

Pour le niveau du pouvoir central, la participation populaire est déjà inscrite, en termes d’élections présidentielles et d’élections législatives au suffrage universel direct, dans la constitution massivement adoptée par référendum le 9 mars 1992. Quant aux entités territoriales (la province, la commune et à titre supplétif le secteur local) que l’Etat de Droit doit ériger en unités décentralisées, le principe et les modalités doivent faire l’objet d’une codification, puis être inscrits dans la constitution.

De ce fait, la révision de la constitution doit prévoir trois conseils territoriaux représentant démocratiquement la population, non seulement dans la conception et la mise en œuvre des programmes de développement, mais aussi dans la gestion courante des affaires publiques. Il s’agit du conseil du secteur local, du conseil communal et du conseil provincial.

Le secteur local (en milieu rural) ou le quartier (en milieu urbain) est une entité infra-municipale ou une succursale de la commune chargée d’épauler celle-ci spécialement dans le domaine de la solidarité sociale : identification, recensement et assistance aux personnes en détresse sociale ou économique ; appui-conseil à l’auto-organisation de la base notamment aux organisations caritatives, mutualistes, coopératives, professionnelles et culturelles. Son conseil, composé de sept personnalités (le président en même temps délégué au conseil communal, le secrétaire, le conseiller auprès de la cour informelle locale chargée de trancher les litiges entre habitants du secteur local, le conseiller à l’action sociale et aux organisations caritatives, le conseiller aux organisations mutualistes et coopératives, le conseiller aux organisations professionnelles et culturelles et le conseiller au développement économique et à l’environnement), doit être élu au suffrage universel direct.

La commune doit être l’entité de base de la structure politico-administrative du Burundi. Elle doit donc être le lieu d’intégration par excellence entre les préceptes gestionnaires du sommet et les aspirations participatives de la base de toute la pyramide sociale du pays. Son conseil, composé d’autant de membres que de besoins (le président, le secrétaire et un conseiller par domaine de compétences communales) est élu au suffrage universel en même temps que l’élection du conseil du secteur local. Ceci implique un redécoupage de chaque commune en secteurs locaux. Le président du conseil communal, élu par ses pairs, est alors proposé par le conseil à la nomination au poste de bourgmestre communal par le Président de la République.

La province a pour mission de faire le lien administratif entre la commune et le pouvoir central, de contrôler a posteriori, au nom de l’exécutif central, le respect des lois par la commune dans ses actes quotidiens, et d’assurer l’intermédiation dans la coproduction de projets ainsi que dans la passation et dans la gestion des contrats de partenariat ou de plan entre l’Etat et la commune. De ce fait, le conseil provincial est d’une part l’instrument d’analyses et de décisions socio-économiques portant sur l’ensemble des communes de la province, et d’autre part le relais ou l’instrument de communication entre les échelons national, provincial et communal. Ce conseil est le fruit du suffrage universel indirect car il est composé de l’ensemble des bourgmestres communaux.

IX. Les compétences et leur répartition

Comme nous l’avons laissé entrevoir à plusieurs reprises, seuls les services répondant aux besoins ou aux problèmes collectifs sont visés par cette méthode de rationalisation de l’activité politique. Les problèmes ou les services économiques individuels, qui sont (ou peuvent être) aisément pris en charge par le marché grâce à l’appropriation privative des utilités et des désutilités échangées, ne sont donc pas concernés directement.

Dans l’état actuel de la société burundaise, les besoins ou les services collectifs relèvent de sept domaines bien distincts : le domaine de l’éducation, le domaine de la santé, le domaine de la solidarité sociale, le domaine l’eau, le domaine de l’énergie électrique, le domaine du transport et le domaine de l’aménagement du territoire.

X. Le rôle des entités décentralisés.

La commune doit désormais jouer un rôle important de gestionnaire de proximité ; elle doit fournir les équipements nécessaires à la vie de tous les jours : écoles maternelles et primaires, soins de santé primaires, adduction d’eau potable, assainissement du cadre de vie, collecte et traitement des ordures ménagères surtout en milieu urbain, entretien de la voirie locale, maîtrise de l’utilisation du sol notamment l’urbanisme et l’agencement de l’habitat rural.

Avec un poids démographique et une taille spatiale plus importante, la province est essentiellement titulaire des services hospitaliers, du transport entre centres et marchés communaux, de l’enseignement secondaire général, technique et professionnel, de la protection de l’environnement et de quelques infrastructures telles que les routes d’intérêt provincial et les lignes de transport électrique en moyenne tension. La province est également investie des missions d’analyse, de planification et de péréquation en matière de développement régional. Elle doit donc faire le suivi des composantes communales de ses programmes d’incitation économique en vérifiant la pertinence et en permettant la comparaison entre communes des méthodes développées sur le terrain.

Exception faite des hautes écoles, des universités, des hôpitaux universitaires, des hôpitaux monospécialisés et des centres de recherche scientifique ou technologique, l’Etat se réserve la réflexion et la planification en matières du développement national et de son intégration international. De ce fait, ses rapports avec les pouvoirs locaux doivent être bouleversés. Leurs actes et leurs comptabilités ne seront plus contrôlés a priori par un représentant de l’Etat comme c’est encore le cas aujourd’hui (tutelle d’autorisation), mais seulement a posteriori par des audits pour en vérifier la légalité (tutelle de contrôle). Pour ce qui est de l’articulation des programmes d’intervention, les passerelles sont prévues comme les contrats de plan ou de partenariat au développement entre l’Etat et la province, et entre la province et la commune.

Les transferts de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales sera par ailleurs assorti d’un transfert équivalent de ressources par le biais de dotations de décentralisation, d’un pouvoir fiscal et d’un pouvoir d’intervention en matière de crédit auprès d’établissements financiers.

XI. Les grandes orientations socio-économiques de la reconstruction nationale

Le choix des orientations socio-économiques fondamentales

Opérer une combinaison efficace d’options socio-économiques fondamentales en vue d’amorcer le développement d’une société aussi illettrée et aussi démunie sur le plan matériel et sur le plan organisationnel que la société burundaise n’est pas un exercice facile.

Dans ce domaine, nous pouvons examiner l’aventure industrielle du monde occidental au cours des deux derniers siècles sous l’angle de la dynamique des rapports sociaux relatifs à la mobilisation, à la transformation et à la redistribution des ressources matérielles. Ce sont ces derniers qui forment l’empreinte quasi indélébile de l’accumulation et de la redistribution des ressources. Ils se déploient et s’accumulent en effet sous forme d’équipements techniques et de structures sociales (en un mot : des technostructures) de plus en plus modernes dans le cadre de vie quotidien et concrétisent ainsi le développement de "l’intelligence organisée avec pouvoir de décision et capacité créatrice"[13].

Tel est le postulat sur lequel doit s’appuyer le dessein de moderniser la société burundaise. Pour expliciter ce postulat, faisons intervenir, comme Michel Schooyans, le lien établi par John Kenneth Galbraith entre le développement technologique et la dynamique du pouvoir, lien créateur ou innovateur de la capacité organisatrice des rapports sociaux de production et d’utilisation des ressources. Ce lien se décline ainsi : quelle que soit la période considérée du développement économique, "le pouvoir est lié à l’agent de production le plus difficile à obtenir ou le plus difficile à remplacer"[14].  

A l’époque, en pays aujourd’hui industrialisés, où la terre était en effet cet agent rare de production, le pouvoir régulateur des rapports sociaux était associé à la possession de la terre. Il en est résulté une législation visant à éviter le démantèlement des grandes propriétés terriennes, notamment par le droit d’aînesse. A ce moment, la main-d’œuvre, abondante et bon marché, n’a pratiquement pas participé au pouvoir. Ainsi, la terre s’est révélée être une source appréciable d’accumulation de capital.

Mais dans la suite, c’est le capital qui devint le principal agent de production et, tandis que la main-d’œuvre restait bon marché, le pouvoir s’associa à sa possession. Point n’est besoin en effet de terrains de grande superficie pour établir des industries ; par contre, la mise en route de manufactures et d’usines exige des fonds considérables. En une première phase, ceux-ci furent baillés par les entrepreneurs eux-mêmes ; dans la suite cependant, le développement de l’entreprise amena l’industriel à faire de plus en plus appel à la banque. De la rencontre de l’industriel et du banquier naquit le capitalisme financier qui finit par avoir largement barre sur le pouvoir politique.

L’interaction continue des principales composantes au sein de cette formidable aventure industrielle, permet donc de constater que pour être cohérent, ce processus désormais dominant de construction des capacités technologiques, de développement industriel et de progrès social doit, corrélativement à l’effort de structurer macrotechniquement l’ensemble du territoire et à celui d’intégrer macrosocialement l’ensemble de la population, ajuster les bases institutionnelles et technologiques de gestion du territoire et de ses ressources naturelles, d’apprentissage et d’innovation ainsi que d’épargne et d’investissement.

Ainsi se profile, dans ce cheminement de l’Occident vers son développement socio-économique, un axiome sinon un postulat selon lequel le processus de  construction des capacités technologiques et de développement économique s’appuie sur trois maillons de technostructures incontournables pour vaincre sans cesse l’inertie sociétale et maintenir une certaine dynamique de changement dans la mobilisation sociale des ressources : -(1) les technostructures de gestion du territoire et de préservation de ses ressources naturelles, -(2) les technostructures d’apprentissage et d’innovation, ainsi que -(3) les technostructures d’épargne et de crédit sans lesquelles l’esprit d’initiative ne peut être généralisé. Sans ces trois pôles de technostructures, il ne peut donc y avoir émergence d’économies externes ni transformation durable de la société.

Ce triplet axiomatique doit être donc, le cheval de bataille du développement du Burundi dès la fin du conflit actuel. Voilà pourquoi son dessein de reconstruction nationale repose sur trois pôles structurels de transformation sociétale : l’ouverture du système éducatif moderne à tous les citoyens burundais, le développement de l’esprit d’initiative sous-tendu par un système populaire d’épargne et de crédit, et enfin la modernisation de la gestion du territoire.

A travers ces considérations, il apparaît que le système éducatif moderne est à la fois un processus de formation, un processus de gestion et un processus de transmission de valeurs et d’idéologies, qu’on peut appeler aussi "processus de socialisation". C’est en fait le creuset d’un pouvoir socio-culturel ou idéologique qui détermine les deux autres pouvoirs, à savoir le socio-politique et le socio-économique. Ce creuset est généralement constitué de deux pôles sociétaux interdépendants : -(1) le pôle ou le système dialectico-historique, centré sur la société civile, où se font et se défont sans cesse les réseaux éthico-politiques des sujets adultes et -(2) le pôle ou le système éducatif sensu stricto, organisé par les adultes à l’adresse des jeunes (système scolaire, mouvements de jeunesse, rites d’initiation,…) pour reproduire longitudinalement le champ des connaissances et le champ des attitudes ou de l’éthique de la société.

Une réforme profonde de l’enseignement est donc nécessaire. Celle-ci doit être focalisée sur l’adéquation formation/emploi compte tenu des opportunités socio-économiques nouvelles dont ce dessein de reconstruction nationale est porteur aussi bien pour l’économie rurale que pour l’économie urbaine du pays. En d’autres termes, il faut extirper de la mentalité burundaise cette conviction aberrante que le seul travail qui vaille est l’emploi bureaucratique. Il doit par conséquent inculquer aux générations nouvelles que le travail bien fait, quel que soit le secteur considéré, accroît la richesse nationale et promeut la personne qui l’exerce.

- Le premier objectif d’une telle réforme est l’éradication de l’illettrisme en assurant la scolarisation fondamentale à tous les enfants en âge de l’être et en instaurant un système d’alphabétisation fonctionnelle des millions d’adultes que tous les gouvernements ont jusqu’ici laissé pour compte.

- Le second objectif de cette réforme est la diversification de l’enseignement secondaire et de l’enseignement supérieur. La filière classique du secondaire sera dégraissée au profit des filières techniques et professionnelles. De même, certaines filières de l’Université seront remplacées par des Hautes écoles, non seulement ouvertes aux évolutions scientifiques et technologiques, mais aussi en étroite synergie avec le monde du travail.

XII. Un processus éducatif et culturel dévolu à la réconciliation nationale et à la démocratie

En tant qu’instrument de développement philosophique individuel et de démocratisation de la société, le processus éducatif du Burundi est d’une navrante perversité : l’évolution de la société burundaise est depuis longtemps truffée de falsifications, de dissimulations et de manipulations à grande échelle ; et ce sont des contrevérités qui sont véhiculées dans le discours diplomatique, dans les médias et pour finir dans les manuels scolaires. Les Burundais ont à cet égard besoin d’être réconciliés avec eux-mêmes ; cela exige une double démarche.

- D’un côté (celui des oppresseurs), il faut bien évidemment accepter d’assumer l’histoire du pays telle qu’elle s’est passée dans ses phases calmes comme dans ses phases tumultueuses et tragiques. Quoiqu’il en soit, le temps d’un obscurantisme orchestré par le pouvoir politique est compté.

- D’un autre côté (celui des opprimés), il faut s’interdire toute velléité de revanche qui, au bout du compte, ne ferait que reconstituer à l’envers les mêmes déchirements.

XIII. La modernisation de gestion du territoire et de préservation de ses ressources

La gestion étant la conduite d’un système social afin d’atteindre les objectifs qui lui ont été fixés en tirant le meilleur parti des ressources disponibles[15], la gestion du territoire (notion qui correspond à celle de land use dans la terminologie anglo-saxonne)[16], consiste alors à réaliser la meilleure utilisation possible de ses ressources pour atteindre les objectifs que s’est fixés la collectivité humaine détentrice de ce territoire.

Ainsi la gestion du territoire a pour préoccupation majeure, dans un contexte économique et culturel déterminé, l’optimisation des interdépendances entre la base des ressources, les activités humaines et les revenus générés par celles-ci. Il s’agit en fait d’identifier puis de réaliser de façon optimale les étalements et les regroupements spatiaux d’activités pour favoriser la fonction de production, tout en ménageant les ressources dans l’intérêt des générations présentes sans sacrifier ou compromettre pour autant celui des générations futures (critère ou objectif fondamental d’une gestion durable de l’environnement d’après le Rapport Brundtland)[17]. Il y a donc en perspective des problèmes d’élaboration et de choix de stratégies, de production ou d’adoption de technologies appropriées à ces stratégies, de conflits et d’arbitrages d’intérêts,… pour trouver la meilleure réponse spatiale aux besoins ou aux objectifs sociétaux à satisfaire.

Dans le cas du Burundi, la modernisation de la gestion du territoire est désormais incontournable car les conflits dans ce domaine sont de plus en plus graves et répandus : conflictualité croissante dans l’évolution des rapports écologiques et démographiques, conflictualité croissante dans l’évolution des rapports juridiques et sociaux et conflictualité croissante dans l’évolution des rapports d’aménagement et d’utilisation[18].

A tous ces conflits structurels qu’on pourrait globalement qualifier de problèmes d’aménagement du territoire, il faut pouvoir proposer un ensemble de solutions durables, c’est-à-dire structurelles en ce sens qu’elles visent la refondation de ces séries de rapports entre la population et la base des ressources

Dans le cadre de cette esquisse de reconstruction nationale des travaux portant "politiques sectorielles de la reconstruction nationale" doivent y pourvoir. Ceux-ci doivent jeter les bases d’un projet de code d’aménagement et de développement du territoire et fournir les outils indispensables à une gestion efficace et durable des ressources naturelles : plan général d’utilisation du sol, plans et directives d’urbanisme, agencement général et directives de l’habitat rural, directives en matière de pollution, directives en matière d’espaces et d’espèces protégés, etc. Ce projet de code d’aménagement et de développement du territoire doit en outre préciser les marges respectives d’intervention des citoyens, des communes, des provinces, et de l’Etat dans ce domaine. 

@AGNews 2003